Франк Фишер
Партисипативное управление — это вариант или подраздел теории управления, в котором особое внимание уделяется демократическому вовлечению граждан, в частности посредством совещательных практик. Партисипативное управление быстро стало важной темой в социальных и политических науках. Более того, за последние несколько десятилетий оно вошло в политическую практику самых разных организаций, как национальных, так и международных. Партисипативное управление, обычно служащее ответом на «дефицит демократии», характерный для современных политических систем, было принято такими крупными организациями, как Всемирный банк, Агентство США по международному развитию, ООН-Хабитат (Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам) и Европейский союз (ЕС); все они вкладывали деньги и усилия в развитие партисипативных процессов. Многие из инициатив вдохновлены прогрессивными проектами политических партий Индии, Бразилии, Испании, Мексики и Великобритании. К списку можно добавить также и общественные организации, такие как Oxfam, Action Aid и Международный бюджетный проект (International Budget project), которые активно распространяют информацию и продвигают партисипативные практики.
Как теория, так и эмпирический опыт управления показывают, что существует множество моделей участия и неучастия, от недемократических элитарных форм взаимодействия, спускаемых «сверху вниз», до радикально демократических моделей, идущих «снизу вверх». Управление как таковое, как правило, выделяет новое пространство принятия решений, но само по себе не указывает на виды политики, которые практикуются в таких пространствах. Партисипативное управление, основанное на теории партисипативной демократии в целом, предлагает теорию и практику вовлечения общественности через совещательные процессы. Оно фокусируется на расширении прав и возможностей граждан через совещательность и в той или иной степени способствует продвижению в политической теории совещательной демократии и экспериментов в связанных с политикой областях современных политических и социальных исследований, а также поддерживает политический активизм со стороны различных общественных организаций и фондов. Таким образом, партисипативное управление предполагает, что гражданин выполняет роль избирателя или наблюдателя (но не ограничивается этим), и включает в себя практику прямого совещательного участия в решении насущных вопросов.
В то время как участие граждан в процессе управления традиционно сводится к поддержке и содействию расширения доступа к информации о деятельности правительства, прав на получение консультаций по общественным вопросам, которые их затрагивают, и обеспечению того, чтобы широкие слои населения были услышаны через справедливые и равноправные представительные политические системы, партисипативное управление стремится углубить это участие через изучение положений и практик традиционной системы, которая препятствует реализации подлинной партисипативной демократии (Gaventa, 2002). Оно отражает растущую уверенность в том, что участие граждан должно основываться на более продуманных и разнообразных принципах, институтах и методах. Начать следует с более равномерного распределения политической власти, более справедливого распределения ресурсов, децентрализации процессов принятия решений, развития широкого и прозрачного обмена знаниями и информацией, установления партнерских связей, акцента на межведомственном диалоге и большей подотчетности. Все эти меры направлены на создание отношений, основанных в равной или большей степени на доверии и взаимности, чем на пропаганде, стратегическом поведении или обмане. Партисипативное управление также предлагает способы вовлечения в процесс отдельных лиц и организаций за пределами правительства через политические сети и институциональные механизмы, которые способствуют развитию поддерживающих и основанных на сотрудничестве и диалоге отношений между государственным и частным секторами.
Возникнув в результате умножения существующих механизмов участия в 1990-х годах, партисипативное управление создало новые пространства и породило различные типы субъектов гражданского общества, которые стали их населять. Как в развитых, так и в развивающихся странах это повлекло за собой ряд важных изменений в том, как решались проблемы и предоставлялись услуги, в частности, появились более справедливые формы поддержки экономического и социального развития. Попутно это часто означало переход от деятельности, в которой доминировали профессионалы, к деятельности, в большей степени ориентированной на граждан или клиентов, что часто происходит в рамках новых организаций гражданского общества.
Данное обсуждение состоит из шести частей. Сначала рассматриваются взаимосвязанные вопросы компетентности граждан, расширения их прав и возможностей и наращивания потенциала в связи с партисипативным управлением, а затем рассматривается его влияние на предоставление услуг, социальное равенство и политическое представительство, включая распределение власти. Считается, что эти аспекты в значительной степени зависят от структуры форм участия. Так, в обсуждение вводится известная теория «партисипативного управления на основе широкого участия», которая предлагает принципы структурной организации. Для иллюстрации приводится несколько примеров партисипативного управления — в частности, партисипативного планирования бюджета в Бразилии и проекта народного планирования в Керале, Индия. В заключение также поднимается вопрос о взаимоотношениях в партисипативном управлении граждан и экспертов и о возможности создания новых форм совместной экспертизы.
Как правило, демократическое участие само по себе считается политической добродетелью. Однако партисипативное управление претендует на нечто большее; считается, что оно способствует развитию коммуникативных навыков, расширению прав и возможностей граждан и наращиванию потенциала сообщества. Во-первых, что касается компетентности и расширения прав и возможностей граждан, практика партисипативного управления рассматривается как частный случай общего представления о том, что участие в коллективных практиках способствует развитию человека в целом, как интеллектуальному, так и эмоциональному. Расширение прав и возможностей через участие как таковое является частью прогрессивной образовательной программы, а многочисленные совещательные проекты, основанные на гражданском участии, подтверждают его влияние на развитие личности (Joss, 1995; Dryzek, 2008).
Многие неправительственные организации (НПО), занимающиеся практикой партисипативного управления, в частности в развивающихся странах, говорят при разработке партисипативных подходов о «саморазвитии» и расширении прав и возможностей в качестве основных целей, подчеркивая политические права, социальное признание и экономическое перераспределение (Rahman, 1995). Вместо того чтобы просто отстаивать интересы и проблемы неимущих или маргинализированных граждан, НПО стараются помочь людям развивать свои собственные навыки ведения переговоров с теми, кто несет ответственность за формирование государственной политики. Помимо институционализации новых клиентских или пользовательских организаций, НПО создали новые возможности для диалога и развития таких видов обучения, в которых диалог особенно важен, в частности для развития коммуникативных навыков.
Этот вопрос имеет решающее значение для партисипативного управления, поскольку оно практически не имеет смысла, если граждане не способны участвовать или не наделены полномочиями для участия. Исследования показывают, что многие представители средних слоев общества могут грамотно вести политические дискуссии (Fishkin, 2009; Delli Carpini, Lomax Cook, and Jacobs, 2004). Например, согласно исследованиям, непрофессиональные участники гражданских советов расширяют знания по обсуждаемому вопросу и часто становятся увереннее в своей способности решать сложные политические вопросы в целом (Joss, 1995). Многие участники сообщают, что такой опыт оказал стимулирующее воздействие на их личную жизнь, и это часто приводит к дальнейшему участию в общественных делах.
Однако маргинализированные члены общества, те, кто больше всех мог бы выиграть от участия в партисипативном управлении, находятся в гораздо более сложном положении. Но и здесь есть позитивные тенденции. Партисипативные проекты в Порту-Алегри и Керале, которые будут рассмотрены далее, а также другие проекты в развивающихся и слаборазвитых странах показывают, что граждане с менее формальным образованием также могут, при правильных условиях, высказываться, демонстрируя неожиданно высокий уровень компетентности. В случае Кералы большинство членов местных совещательных советов можно назвать простыми фермерами. Тем не менее они приняли впечатляюще активное участие в проектах планирования, что очень редко можно встретить в развитом индустриальном мире.
Следует также отметить, что участие — это не только вопрос компетентности. Компетентные люди могут не иметь мотивации. Таким образом, привлечение их к участию является еще одним важным вопросом. Участие в общественной жизни не обходится без издержек, и большинство людей не заинтересованы в нем до тех пор, пока затраты на участие перевешивают возможность получения выгоды от него (Osmani, 2007). Местные жители, включая компетентных граждан, могут сами весьма скептически относиться к тому, стоит ли им тратить свое время и силы на участие в общественной деятельности. В некоторых ситуациях участие не будет иметь непосредственного значения; оно может иметь большее значение для посторонних людей, чем для жителей соответствующих сообществ. Более того, не все члены сообществ смогут или будут мотивированы участвовать. Даже при наличии достаточного интереса к участию могут возникнуть барьеры, связанные со временем. Иногда решения должны быть приняты раньше, чем могут быть созданы и реализованы совещательные проекты.
Наконец, вопросы участия и компетентности также непосредственно связаны с вопросом наращивания потенциала. Наращивание потенциала, как развитие способности сообщества коллективно решать проблемы, с которыми оно сталкивается, может способствовать чувству социальной сплоченности.
Вместо относительной пассивной роли индивида, связанной с традиционными представлениями об участии граждан, партисипативное управление помогает компетентным людям в местных сообществах вместе создавать виды «социального капитала», необходимого для совместного решения проблем (Putnam, 2000). Отчасти это достигается за счет укрепления социального доверия и тех видов взаимопонимания, которым оно может способствовать.
Основой для развития потенциала является передача власти и ресурсов от центра управления местным демократическим институтам и практикам, включая управленцев на уровне улицы, готовых и способных помочь членам сообщества в решении их собственных проблем. Если в традиционных формах представительского управления члены общины чаще всего играют лишь эпизодическую роль в политике, то при партисипативном управлении они переходят к более непосредственному участию в политическом процессе, как показано ниже на примере гражданских советов, и, пожалуй, в еще большей степени, партисипативного планирования бюджета в Бразилии.
Для многих основной целью создания потенциала к действию является повышение эффективности и результативности государственных услуг и управления ими. Для других, заинтересованных в партисипативном управлении, как объяснил Рон, основная цель наращивания потенциала «заключается в предоставлении гражданам инструментов, необходимых для размышления о нормативных принципах, лежащих в основе предоставления государственных услуг»1. То есть цель в том, чтобы предоставить гражданам возможность критически осмыслить нормы и ценности, обосновывающие справедливость результата.
Разнообразный опыт показывает, что участие общественности может повысить эффективность программ (с точки зрения использования ресурсов) и эффективность проектов (которые достигают намеченных результатов) при оказании услуг как в развитых, так и в развивающихся странах. В таких областях, как образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, лесное хозяйство и орошение территорий, это приводит к более быстрому реагированию на возникающие вопросы и проблемы, более эффективной разработке и проектированию решений, соответствующих местным ресурсам, более высоким уровням вовлечения и мотивации в реализации программ и большей общей удовлетворенности (Ojha, 2006). Более того, акцент на эффективности обычно приводит к улучшению процессов мониторинга и проверки результатов.
Хотя в иллюстрациях, подтверждающих обоснованность этого утверждения, недостатка нет, существует методологическая проблема, которая может затруднить фиксацию таких результатов (Osmani, 2007). Когда обнаруживается, что местное партисипативное управление способствует повышению эффективности, установление причинно-следственных связей может быть проблематичным. Всегда существует вероятность того, что положительная связь между эффективностью и участием может отражать лишь процесс обратной причинно-следственной связи — то, что члены общины заведомо решили участвовать именно в тех проектах, которые обещали быть эффективными. Чтобы узнать, действительно ли эффективный результат — это следствие участия граждан, исследователи должны определить, имеют ли место подобные посторонние факторы. Хотя теоретически это возможно, это технически сложно. Такая информация часто отсутствует или труднодоступна.
Участие также способно сочетать эффективность и равноправие. Исследования показывают, что решения, принятые при участии членов сообщества, а не традиционной элиты или неподотчетных управленцев, дают менее влиятельным группам населения больше шансов воздействовать на распределение ресурсов (Heller, 2001; Fischer, 2000). Эта точка зрения основана на предположении, что через критическое осмысление процессов участия ущемленные в правах граждане имеют больше шансов выразить свои предпочтения так, чтобы с ними считались.
Однако это не всегда так. Эмпирические исследования, как правило, неоднозначны в этом вопросе (Papadopoulus and Warin, 2007). Многие исследования указывают на то, что партисипативные подходы в местном контексте могут быть полезны для бедных и обездоленных членов сообщества, но исследований, которые бы однозначно подтверждали это, нет. В целом научные работы показывают, что участие сообществ может привести к более справедливым результатам, но особенно трудно достичь таких результатов в условиях социальной несправедливости. Равноправные результаты чаще всего достигаются в сочетании с другими факторами, связанными, например, с распределением власти, уровнем мотивации участников и наличием групп, которые могут способствовать процессу. Одна из трудностей в оценке влияния такого участия заключается в том, что зачастую отсутствует достоверная информация о распределении выгод и затрат для домохозяйств, и это затрудняет проведение сравнительных оценок (Osmani, 2007).
Некоторые также утверждают, что, рассеивая полномочия, децентрализованное участие может также быть менее эффективным (Khwaja, 2004). Однако это не обязательно так, все зависит от структуры. Другие утверждают, что это может привести к распределению ресурсов, не считающемуся с истинными предпочтениями членов сообщества, поскольку некоторые из них могут скрывать или искажать информацию о своих предпочтениях и выборе. Эта проблема, пожалуй, наиболее остро стоит в развивающихся странах, где участие сообщества связано с проектами, финансируемыми внешними донорами. Слишком часто в этих случаях участники могут намеренно продвигать предпочтения, которые, как считается, больше соответствуют интересам доноров, чем местным интересам. Участники просто пытаются увеличить свои шансы на получение доступных ресурсов, говоря донорам то, что те хотят услышать (Platteau, 2007).
Короче говоря, хотя участие может привести к важным результатам, никаких гарантий нет. Нельзя безоговорочно утверждать, что децентрализованное участие ведет к повышению эффективности и/или равноправию. Опыт говорит о том, что успех зависит от добросовестных усилий и структуры, причем оба эти фактора в значительной степени зависят от способности участников эффективно представлять свои взгляды. Это, в свою очередь, зависит от степени представленности в политическом процессе и распределения власти, которое он отражает.
Теория и практика, на которые опирается подобная работа, основаны на ряде разнообразных источников, включая теоретические исследования, политических активистов, общественные движения, НПО и профессиональных политиков. В теоретическом плане на многие из этих проектов оказали влияние исследования по совещательной демократии в политической теории — это влиятельное направление, призванное возродить более сильную концепцию демократии и общественных интересов, основанную на участии граждан через общественное обсуждение. Эта концепция продвигает «дебаты и дискуссии, направленные на выработку разумного, хорошо информированного мнения, при котором участники готовы пересмотреть свои предпочтения в свете обсуждения, новой информации и утверждений, сделанных другими участниками» (Chambers, 2003: 309). Она основана на идее, что «обдуманные подходы к коллективным решениям в условиях конфликта приводят к лучшим решениям, чем те, которые являются результатом альтернативных способов проведения политики: принуждение, традиционное почтение или рыночная логика». Таким образом, «решения, принятые в результате обсуждения, скорее всего, будут более легитимными, более разумными, более информированными, более эффективными и более политически жизнеспособными» (Warren, 2007: 272)2.
Важнейшим вопросом является связь такого участия с более широкой представительной структурой общества. Поскольку партисипативное управление в значительной степени внедряется для того, чтобы компенсировать неспособность представительского правления адекватно связать граждан с их избранными представителями, способность объединить эти две политические модели очень важна (Wampler, 2009). Примеры того, как это можно сделать, приведены в следующем разделе, где рассказывается об опыте Порту-Алегри и Кералы.
С представительством тесно связан вопрос власти, или то, что Османи (2007) называет «разрывом власти». Будучи следствием асимметричных властных отношений, присущих современным обществам, особенно отношений, порожденных неравенством богатых и бедных, этот разрыв является труднопреодолимой преградой для эффективного участия. Когда неравенство является фундаментом патриархата, элиты, будь то политические лидеры и их патронажные сети или те, кто предоставляет помощь в развитии извне, склонны захватывать и манипулировать подобными проектами. Повторюсь, что мы можем получить представление об этом процессе в обсуждении Порту-Алегри и Кералы, которое последует далее.
Во многих отношениях партисипативное управление является ответом на проблему власти, поскольку оно стремится дать право голоса тем, кто власти лишен. Но нужно быть осторожным в оценке того, в какой степени оно может породить участие без манипуляций. На нынешнем этапе развития партисипативное управление само по себе часто существует в той же или большей степени как стратегия борьбы с политическим дисбалансом, а не как средство для его уравновешивания.
Проявлением этой борьбы является проблема кооптации, из-за которой трудно судить о значимости участия в успешных проектах. Слишком часто они находятся под угрозой кооптации (Malena, 2009). Опыт показывает, что успех часто вознаграждается правительственной институционализацией, после чего проектами часто манипулируют, чтобы они служили целям, отличным от намеченных. Всемирный банк, например, ловко кооптировал различные проекты с широким участием и их методы для получения поддержки собственных программ. Узнав, что степень вовлечения и участия местного населения играла важную роль во многих его инвестиционных неудачах в странах третьего мира, Банк заинтересовался этими преимуществами и институционализировал программу участия, разработанную для облегчения прямого контакта с местными сообществами, которым он стремится помочь (World Bank, 1994). Он не только стал направлять руководящих сотрудников в конкретный регион, чтобы через личное участие в программах и проектах в его деревнях или трущобах они могли лучше его узнать, банк также разработал новаторскую методику под названием «партисипативная оценка бедности», призванную «дать возможность бедным людям самим выразить свои истинные потребности» (Chambers, 1997: xvi). Эта методика была создана на основе опыта проведения партисипативных исследований более чем в тридцати странах мира (Norton and Stephens, 1995).
Такая инструментализация участия может рассматриваться как «политическая технология», введенная для контроля процессов и проектов и препятствующая возможностям народного участия. Бурдье (Bourdieu, 1977) называет это «стратегиями официализации», которые приручают участие, направляя внимание на менее активные формы политического активизма. Учитывая широко распространенные манипуляции партисипативными практиками, Кук и Котари (Cooke and Kothari, 2001) назвали участие «новой идеологией».
Как и в случае с предоставлением услуг и равноправием, ни в политическом представительстве, ни в справедливом распределении власти в проектах с широким участием нет ничего простого или прямолинейного. Действительно, в явлениях и процессах, которые могут препятствовать эффективному политическому участию, недостатка нет. Это вопрос, который снова поднимает проблему разработки проектов с широким участием и подводит нас к обсуждению «партисипативного управления с широкими возможностями участия», которое попыталось сформулировать принципы структуризации.
Изучая ряд примеров, направленных на поощрение активного политического участия граждан, Фунг и Райт (Fung and Wright, 2003) попытались выяснить, какие механизмы эффективны, а какие нет. Признавая, что сложность затрудняет участие каждого в принятии политических решений, они предполагают, что «проблема может быть связана не столько с задачей, стоящей перед нашими институтами, сколько с их специфическим устройством». Для этого они изучили ряд примеров (включая Порту-Алегри и Кералу) в области партисипативной реорганизации демократических институтов, инноваций, которые задействуют социальную энергию и политическое влияние граждан — особенно из низших слоев общества — в поисках решения проблем, которые наносят им ущерб.
Несмотря на то что эти реформы различаются по своей организационной структуре, обсуждаемым политическим вопросам и масштабам деятельности, все они направлены на расширение возможностей рядовых граждан эффективно участвовать в формировании программ и политики, имеющих отношение к их собственной жизни.
На основе сходств Фунг и Райт выделяют набор характеристик, которые они определяют как «партисипативное управление с широкими возможностями участия». Принципы, которые они извлекают из этих примеров, направлены на постепенную «колонизацию государства» и его органов. Опираясь на партисипативные возможности граждан, наделенных полномочиями участвовать в разумном процессе принятия решений, ориентированном на действие, стратегия и ее принципы предлагаются как радикальный политический шаг к более демократическому обществу.
В результате этой работы были выделены три политических принципа, их характеристики и одно основное базовое условие. Базовое благоприятное условие гласит, что между участниками должен быть приблизительный паритет власти. Политические принципы относятся к (1) необходимости таких экспериментов для решения конкретной практической проблемы; (2) требованию, чтобы обсуждение опиралось на вовлечение простых граждан и соответствующих лиц; и (3) чтобы в каждом эксперименте использовалось аргументированное обсуждение в попытке решить рассматриваемые проблемы. Характеристики институциональной структуры предполагают (1) передачу полномочий по принятию решений и реализации полномочий местным подразделениям, ориентированным на действие; (2) что эти местные подразделения связаны друг с другом и с соответствующими уровнями государства, ответственными за контроль, распределение ресурсов, инновации и решение проблем; и (3) что экспериментальные проекты могут «колонизировать и трансформировать» государственные институты таким образом, чтобы это привело к реструктуризации административных органов, ответственных за решение этих проблем.
Хотя эта работа является важным шагом вперед, теория структурирования совещательных органов все еще требует большего внимания к культурной политике совещательного пространства (Fischer, 2006). Помимо формальных принципов, касающихся структурных механизмов, нам также необходимо исследование того, как социальная оценка пространства участия влияет на основные дискурсивные процессы, определяя, кто говорит, как конституируется знание, что можно говорить и кто принимает решения. С этой точки зрения принципы децентрализованного проектирования являются необходимыми, но недостаточными требованиями для совещательного участия. Нам необходимо более тщательно изучить, как политико-культурные и педагогические стратегии могут способствовать расширению возможностей для совещательного участия в партисипативном управлении.
Теория и практика партисипативного управления основана на ряде разнообразных источников, включая академическую теорию, усилия политических активистов, общественных движений, НПО и работы профессиональных политиков. Особое значение на практическом фронте имеют экспериментальные проекты в области партисипативного управления, которые направлены на то, чтобы привнести в политический процесс разумные предпочтения граждан (Gastil and Levine, 2005). Большинство этих проектов посвящены целям, тесно связанным с целями, сформулированными в теории совещательной демократии, хотя многие из них не следуют из нее одной. Некоторые ученые, однако, утверждают, что теория совещательной демократии должна стремиться стать «рабочей теорией» для совещательных экспериментов партисипативного управления (Chambers, 2003). В настоящее время существует несколько ярких примеров взаимодействия — в частности, со стороны таких ученых, как Фишкин (Fishkin, 2009), Уоррен и Пирс (Warren and Peace, 2008) и Драйзек (Dryzek, 2008). Они наглядно иллюстрируют конструктивную «коммуникацию между теоретиками совещательной демократии и эмпирическими исследованиями делиберации» (Fischer, 2009: 87).
Проекты в области партисипативного управления можно найти по всему миру, от Европы и США до развивающихся и слаборазвитых стран. В Европе и США многочисленные проекты направлены на разработку площадок, на которых мнения граждан по сложным экономическим и социальным вопросам могут непосредственно влиять на политические решения. Некоторые из них были организованы снизу, в то время как другие были спущены сверху вниз. Такие исследования варьировались от изучения традиционного опроса граждан и общественных собраний до инновационных методов, таких как совещательный опрос, телеголосование, фокус-группы, собрания по национальным вопросам, кружки по изучению и более сложные формы — гражданские советы (citizen’s jury), семинары (scenario workshops), ячейки планирования (planning cells), консенсус-конференции (consensus conferences) и гражданские ассамблеи (citizens’ assemblies, Gastil and Levine, 2005; Fishkin, 2009; Joss, 1995). Этот опыт предлагает важные идеи о том, как привлечь граждан к более тесным отношениям с теми, кто принимает государственные решения.
Наиболее важными среди этих усилий были гражданские советы и консенсус-конференция. Эти два совещательных формата, разработанные в Северной Европе и США, а затем распространившиеся в ряде стран мира, позволяют гражданам обсуждать важные вопросы государственной политики. Они предоставляют возможность провести подробные обсуждения, прежде чем вынести суждение или решение по вопросам, на которые им поручено ответить. В ходе этого процесса они заслушивают экспертов и задают им свои собственные вопросы, прежде чем обсуждать их между собой. Однако конференции граждан носят в основном консультативный характер; они предоставляют дополнительную информацию, которая может быть полезна политикам и общественности. Учитывая ограниченность места, в данном разделе мы сосредоточимся на тех совещательных механизмах, которые встроены в саму правительственную структуру.
Наиболее прогрессивные проекты были разработаны в развивающихся странах, особенно в Бразилии и Индии. Эти инновации включают совещательные механизмы, аналогичные гражданским советам, но более формально интегрированные в политические процессы правительственных учреждений. Особое значение имеет участие в составлении государственного бюджета в Порту-Алегри, Бразилия, и народное градостроительное планирование в Керале, Индия. На эти нововведения теоретически и практически повлияли как общественные движения, НПО, так и политические партии левой ориентации. Обратимся сначала к партисипативному планированию бюджета в Порту-Алегри, которое по всем стандартам является одной из самых инновационных практик в партисипативном управлении и стало моделью, которой подражают во всем мире.
В рамках публичного планирования бюджета в Порту-Алегри значительная часть местного бюджета определяется гражданами на совещательных площадках (Baiocchi, 2003; Wampler, 2009). В городе с населением 1,3 миллиона человек, долгое время управляемом по принципу политического патроната-клиентелы, в 1989 году к власти пришла левая коалиция во главе с Партией трудящихся, которая ввела подотчетную обществу систему обсуждения бюджета «снизу вверх», ориентированную на потребности местных жителей. В рамках многоуровневой совещательной системы город Порту-Алегри был разделен на районы, в каждом из которых есть районная пленарная ассамблея, собирающаяся дважды в год для обсуждения бюджетных вопросов. Городская администрация, представители общественных групп и любые другие заинтересованные граждане участвуют в этих собраниях, которые совместно координируются муниципальными властями и делегированными представителями сообществ. Делегаты избираются для выработки приоритетов в расходах региона на основе бюджета предыдущего года, предоставленного представителями муниципалитета. Затем эти приоритеты обсуждаются и утверждаются на втором пленарном заседании. После этого представители излагают их на общегородской ассамблее по бюджету, которая собирается для формирования общегородского бюджета на основе региональных программ. После обсуждения совет представляет бюджет мэру, который может либо принять его, либо отправить обратно в совет на доработку. В ответ совет либо вносит поправки в бюджет, либо преодолевает вето мэра двумя третями голосов.
Во втором случае, в штате Керала, происходит полноценный народный процесс управления ресурсами (Issac and Heller, 2003; Fischer, 2000). Расположенная в юго-западной части страны, Керала привлекла внимание экономического сообщества благодаря впечатляющей деятельности по экономическому и социальному распределению в 1980-х годах. В середине 1990-х годов коалиция левых партий во главе с Коммунистической (марксистской) партией Индии решила расширить эту деятельность, включив в нее систему совместного планирования по принципу «снизу вверх» на уровне штата, целью которой была разработка пятилетнего плана развития Кералы для передачи центральному правительству в Дели.
Проводя программу передачи полномочий по планированию на уровне деревень для укрепления своей избирательной базы и повышения эффективности управления, правительство решило, что около 40 процентов государственного бюджета будет перенаправлено из административных и отраслевых департаментов в недавно созданные районные советы по планированию, которых было около 900. Каждая деревня при поддержке общественного движения «Наука для народа» и Центра наук о Земле разработала конкретный план развития, в котором были прописаны местные потребности, отчеты об оценке развития, конкретные проекты, которые необходимо продвигать, требования к финансированию, процедуры определения бенефициаров плана и система отслеживания результатов. Затем эти разработки принимались или отвергались путем голосования на сельских сходах. Окончательные планы направлялись в Совет штата по планированию и включались в пятилетний план штата, который отправлялся в Нью-Дели для включения в общий план развития национального правительства.
Благодаря этим механизмам, от гражданских советов до Народного планирования, в 1990-х годах гражданское участие стало показателем «хорошего управления» в политике. Способствуя децентрализации, практики хорошего управления добавили дополнительный слой местных партисипативных институтов во все более сложный институциональный ландшафт, что в некоторых случаях привело к передаче как ресурсов, так и полномочий по принятию решений.
Возвращаясь к вопросу о политическом представительстве, в случае с гражданским советом и консенсус-конференцией результаты носят лишь рекомендательный характер. Они предлагают политикам и тем, кто принимает решения, другой вид знаний, иную форму понимания, часто более близкую к тому типу мышления, к которому они сами привыкли (в отличие от сложных технических отчетов). Но в Керале и Порту-Алегри, напротив, обсуждение было интегрировано в процесс принятия политических решений. В Керале протоколы местных обсуждений направлялись в Плановый совет штата для включения в официальный документ по планированию. В Порту-Алегри они были встроены в официальный процесс составления бюджета; результаты обсуждений определяли важную его часть. Успех в обоих случаях зависит от поддержки политических партий сверху в той же степени, что и от низовых движений. Верхняя и нижняя части структуры власти должны работать вместе (Fischer, 2009). Учитывая, что две описанные ситуации и сопутствовавший им значительный успех являются скорее исключением из правил, нам необходимо гораздо больше исследований этого процесса.
Особое значение в этих проектах имеет разновидность НПО, работающих для представления и удовлетворения потребностей маргинализированных или исключенных групп. Во многих вновь созданных партисипативных пространствах активисты помогают отверженным группам населения — таким как неимущие граждане, женщины, ВИЧ и СПИД-инфицированные и инвалиды — развивать коллективное присутствие, которое позволяет им высказываться. Благодаря этим усилиям активистам и гражданам во многих случаях удалось повлиять на политику институтов. В некоторых случаях эта деятельность привела к появлению новой породы государственных служащих — часто прошедших обучение в НПО, — призванных оказывать помощь маргинализированным группам населения. В качестве государственных служащих или независимых консультантов параллельных учреждений они часто играли важную роль в развитии и распространении партисипативных подходов к управлению (Fischer, 2009).
В результате этой деятельности, основанной на участии, возникла новая профессиональная ориентация, которая бросает вызов стандартным техно-бюрократическим подходам современного государства (Fischer, 2009). Эти профессионалы вместе с соответствующими теоретиками пытались переосмыслить роль государственного служащего как фасилитатора общественного участия. Фельдман и Хадемиан (Feldman and Khademian, 2007), например, переосмыслили роль государственного менеджера как создание «сообществ участия». По их мнению, задача, стоящая перед теми, кто работает в государственном секторе, заключается в интерактивном объединении знаний и перспектив из трех отдельных областей знаний — технической, политической и локальной/экспериментальной. Обеспечение более инклюзивной практики управления предполагает создание партисипативных контекстов, в которых представители этих форм знания могут обмениваться взглядами в общем стремлении решить проблемы. Помимо простого выявления и распространения информации через различные контексты и анализа политических проблем, такая работа включает в себя поиск общего языка для обсуждения идей, который помог бы прийти к взаимопониманию и обсуждению между участниками, а также стремление через диалог прийти к синтезу перспектив, который поможет смоделировать различные способы познания, относящиеся к рассматриваемой проблеме.
Во многих случаях партисипативная экспертиза предполагает взаимодействие граждан и экспертов и использование таких методов, как партисипативное исследование на базе сообщества и партисипативное исследование действий, как это было в Керале (Fischer, 2000). Эти методы вовлекают профессиональных экспертов в процесс оказания помощи непрофессиональным участникам в проведении собственных исследований по проблемам, волнующим местных жителей. Несмотря на значительные усилия по организации обсуждения среди граждан и экспертов, существует ряд проблем, которые еще только предстоит решить (Fischer, 2009). Возможно, наиболее важным является то, что профессионалы не обучены содействовать участию и многие — возможно, большинство — не верят, что есть смысл привлекать граждан к решению локальных вопросов. Успешные попытки чаще всего являются результатом деятельности профессионалов, вовлеченных в прогрессивные общественные движения того или иного рода (Fischer, 2009). Кроме того, такие способы взаимодействия поднимают сложные, но важные эпистемологические вопросы, связанные с природой знания: предполагает ли оно просто разделение труда, организованное вокруг традиционной дихотомии эмпирических и нормативных вопросов? Или требуется новая, гибридная форма знания, включающая слияние эмпирического и нормативного и, возможно, особую роль локального непрофессионального знания? В этом вопросе необходимо исследовать связь разума с эмоциями. Хотя все в политике знают, что эмоции и страсти являются основой управления, эта тема еще не получила того внимания, которого она заслуживает, в литературе по демократическому управлению и политике.
Многие из партисипативных мероприятий позволили по-новому взглянуть на вопросы, которые долгое время игнорировались в традиционном политическом анализе и, в частности, в демократической теории. Среди этих новых перспектив особенно выделяются четыре. Первая касается необходимости заполнения «институциональной пустоты», которую не может устранить теория представительского управления. Вторая касается степени, в которой граждане способны принимать значимое участие в сложных процессах принятия решений, определяющих современную политику. Третья — это возможность улучшить качество предоставления услуг и повысить уровень социальной справедливости. А четвертая – последствия партисипативного управления для профессиональной практики, которые мы также отметили.
Однако из вышеизложенного обсуждения должно быть ясно, что за пределами теоретической сферы большая часть практической работы по управлению представляет собой набор отдельных экспериментов и проектов, которые имеют общие черты, но часто дают несколько ограниченные результаты; проекты в Порту-Алегри и Керале являются значимыми исключениями. В этой связи необходимо признать, что опыт далеко не всегда был положительным. Это история неоднозначных результатов, причем опыт варьируется от очень впечатляющего до разочаровывающего. Действительно, неудач гораздо больше, чем успехов. Более того, успешные случаи не отличаются единообразием.
Поэтому особое значение приобретает задача отбора положительных и отрицательных аспектов, способствующих успеху или неудаче партисипативных проектов. Учитывая, что факторов, которые влияют на процесс, очень много, подобная оценка представляется сложной. Можно сказать, что, несмотря на риторику, связанную с обсуждением партисипативности, данные о новых формах партисипативного управления показывают, что участие ставит сложные вопросы, на которые нет простых ответов. При ближайшем рассмотрении выясняется, что, хотя граждане могут участвовать, а партисипативное управление может улучшить как демократическое принятие решений, так и эффективное предоставление услуг, участие должно быть тщательно организовано, облегчено, более того — его следует культивировать и взращивать.
Принимая во внимание трудности, связанные с разработкой и управлением процессами участия, неудивительно, что на практике механизмы участия граждан редко работают без осечек. В отсутствие серьезного внимания к качеству и жизнеспособности гражданского участия, как правило, лучше отказаться от таких проектов. Партисипативное управление, несмотря на свои обещания, является сложным и неопределенным процессом, который необходимо тщательно продумать заранее (Fischer, 2000). Это должно быть первоочередной задачей тех, кто занимается как теорией, так и практикой этого подхода.
Baiocchi, G. 2003. Participation, activism, and politics: The Porto Alegre experiment. In A. Fung and E. O. Wright (eds) Deepening Democracy. New York: Verso, 77–102.
Bourdieu, P. 1977. Outline of a Theory of Practice. Cambridge: Cambridge University Press.
Chambers, R. 1997. Who Reality Counts? Putting the First Last. London: Intermediate Technology Publications.
Chambers, S. 2003. Deliberative democratic theory. Annual Review of Political Science 6: 307–26.
Cooke, B. and Kothari, U. 2001. Participation: The New Tyranny? London: Zed Books.
Delli Carpini, M. X., Lomax Cook, F., and Jacobs, L. R. 2004. Public deliberation, discursive participation, and citizen engagement: A review of empirical literature. Annual Review of Political Science 7: 315–44.
Dryzek, J. 2009. The Australian citizens’ parliament: A world first. Journal of Public
Deliberation 5: 1–9.
Feldman, M. S. and Khademian, A. M. 2007. The role of the public manager in inclusion: Creating communities of participation. Governance 20: 305–24.
Fischer, F. 2000. Citizens, Experts, and the Environment: The Politics of Local Knowledge. Durham, NC: Duke University Press.
Fischer, F. 2006. Participatory governance as deliberative empowerment: The cultural politics of discursive space. The American Review of Public Administration 36: 19–40.
Fischer, F. 2009. Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry. Oxford: Oxford University Press.
Fishkin, J. S. 2009. When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation. Oxford: Oxford University Press; New Haven, CT: Yale University Press.
Fung, A. and Wright, E. O. 2003. Deeping Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. New York: Verso.
Gastil, J. and Levine, P. (eds) 2005. The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21st Century. San Francisco, CA: Jossey-Bass.
Gaventa, J. 2002. Towards participatory governance. Currents 29: 29–35.
Heinelt, H. 2010. Governing Modern Societies: Towards Participatory Governance. London: Routledge.
Isaac, T. H. and Franke, R. 2000. Local Democracy and Development: People’s Campaign for Decentralized Planning in India. New Delhi: Left World Press.
Isaac, T. H. and Heller, P. 2003. Democracy and development: Decentralized planning in Kerala. In A. Fung and E. O. Wright (eds) Deepening Democracy. New York: Verso, 77–102.
Joss, S. 1995. Evaluating consensus conferences: Necessity or luxury. In S. Joss and J. Durant (eds) Public Participation in Science: The Role of Consensus Conferences in Europe.
London: Science Museum, 89–108.
Khwaja, A. I. 2004. Is increasing community participation always a good thing? Journal of European Economic Association 2: 2–3.
Malena. C. (ed.) 2009. From Political Won’t to Political Will: Building Support for Participatory Governance. Sterling, VA: Kumarian Press.
Misar, D. 2005. Participatory Governance Through NGOs. Jaipur: Aalekh Publishers.
Ojha, H. 2006. Techno-bureaucratic doxa and challenges for deliberative governance: The case of community forestry policy and practice in Nepal. Policy and Society 25: 11–176.
Ojha, H. N., Timsina, N. P., Chhetri, R. B., and Paudal, K. P. 2008. Knowledge systems and deliberative interface in natural resource governance. In H. N. Ojha, N. P. Timsina, R. B. Chhetri, and K. P. Paudal (eds) Knowledge Systems and Natural Resources: Management Policy and Institutions in Nepal. New Delhi: Cambridge University Press, 1–22.
Osmani, S. R. 2007. Participatory governance: An overview of the issues and evidence. In Participatory Governance and the Millennium Development Goals. New York: United Nations, 1–48.
Papadopoulus, Y. and Warin, P., 2007. Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic and effective? European Journal of Political Research 46: 445–72.
Platteau, J. 2007. Pitfalls of participatory development. In Participatory Governance and the Millennium Development Goals. New York: United Nations, 127–62.
Putnam, R. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of the American Community. New York: Simon and Schuster.
Rahman, M. D. A. 1995. People’s Self-Development. London: Zed Books.
Rowe, G. and Frewer, L. J. 2004. Evaluating public participation exercises: A research agenda. Science, Technology and Human Values 29: 512–57.
Wampler, B. 2009. Participatory Budgeting in Brazil. University Park, PA: Penn State.
Warren, M. E. 2007. Institutionalizing deliberative democracy. In S. Rosenberg (ed.) Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern? London and New York: Palgrave Macmillan, 272–88.
Warren, M. E. and Pearce, H. (eds.) 2008. Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens Assembly. Cambridge: Cambridge University Press.
World Bank 1994. The World Bank and Participation. Washington, DC: Operations Policy Department.
1. Данное замечание взято из полезных комментариев Амита Рона к этой главе.
2. Хотя теория совещательной демократии оказала наибольшее влияние на эти проекты, теория агонистической демократии также может поддержать теорию и практику партисипативного управления.
Источник: The American Review of Public Administration, March 2006